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命令很简单，刘太守招募流民及无产者进行大规模开荒。所得田地租与流民耕种，前三年免除包括算赋在内的一切田租税赋。
刘备为了这条命令，也是煞费苦心。东汉实行八月算民，就是说在八月的时候开始按人头征收人头税了，史称秋赋。现在就正好是八月，往年的这个时候，往往都是破产者、无田地者大规模逃亡迁徙的时候。大汉除了田租三十税一外，最重要的就是算赋。田租用来以供官廪和百官俸禄，而算赋则是输入少府，以食天子。就是说这笔钱，供皇帝支配使用的。一户之中，七到十五岁的未成年人每人二十钱，成年人每人一算即一百二十钱，这个跟你有没有田产没有关系，有产无产都得交。交不起的，官府逼狠了，那就全家集体跑路。刘备可不想自己刚刚把蛮部摆平，自己治下的百姓就开始大规模的流亡失所。
要是治下的户籍名册出现大规模缺失减少，刘备也觉得脸上不好看。不若把他们先给稳定下来。带领他们进行开荒屯田，至于为什么前三年免除一切费用。因为一般三年之耕才能余一年之食。你刚开始就想着收税，那是非常不现实的。现在他们还能够在册，而不是逃亡不知所踪，刘备就已经很满足了。至于皇帝收不到算赋，关刘备什么事？不用三年，天下就要大乱，到时候还有多少人交钱，都当流寇自在逍遥去了。
人与人之间的传话永远是最快的，刘备的命令刚下达不久，几乎全郡百姓都知道这个消息了。于是正在收拾东西打算拖家带口投亲也好，乞讨也好的无产者们停了下来，一个个的出门打听这消息是否真实。待得消息确切，这才全家人搂在一起痛哭失声。不是被逼得没办法，谁愿意背井离乡？
现在要认真做事，刘备便觉得身边还是少了人。他只有两个亲信，严颜和张珓，更严格一点来说，只有严颜一个。而且还在垫江坐镇。至于张珓，他混了一辈子军伍，当个郡尉勉强合格，让他再参与政事，便明显有些力不从心了。
原本他想把主意打到大舅哥卢敏身上，但卢敏如今已经出仕，在洛阳为郎，再说洛阳到巴郡，路途遥远，他也不想让卢敏来回折腾。于是很多事情只好亲历亲为了。刘备每到一地，便与县令说得明白，开荒所得田地为官田，一定要纳入府册，如果有胆敢隐瞒不报、私自侵吞者，杀！另外参与开垦之丁口，要另行造册，以备他随时查询。别到时弄虚作假，冒名顶替，骗取免税赋的待遇。见刘备对这种欺上瞒下的手段如此熟谙，许多县令也就熄了趁机捞好处的心思。刘备敲打完毕，话风又一转，道年底之时，治下县中若开垦田地之成绩卓然，他将会拿出一部分田地出来奖励。这下便把大家的工作热情全激发起来了。这个年代，就是一块低产田，也阻挡不了地主们想要据为己有的迫切心情。田地，无论什么时候，不管是卖也好是自留也好，都是一笔不菲的财富。汉官重名声，但又有哪个不爱阿堵物？能光明正大的获取财富，何乐而不为。
于是在这年秋天，一场遍及全郡的轰轰烈烈的烧荒垦田运动正式拉开了序幕。刘备只需居中调度，而组织流民，选择开荒地点等等琐事自然有下僚去做。待到一切走上正轨之后，刘备又把目光瞄向了其他的苛捐杂税上面来。
东汉的百姓，负担其实是很重的。除了最重要的田租、算赋、更赋外。还有献费、财产税等等各种负担。而田租之中，除了三十税一而征收外，还要额外征收刍、稿税。就是牧草和禾杆，国家征收这个上去用来养牛马畜牲。而在桓帝时，又另立名目，征收田地附加税，“初令郡国有田者，亩敛税钱。”是以百姓的负担越来越重，许许多多的自耕农无力缴税，最后只能卖了田地当个佃户。而大地主们又想方设法的隐瞒土地，好使自己少交税赋。朝廷征不到税赋，便又另立名目开征……于是就这样进入了一个恶性循环当中。
此时的田租，是按照田地的多少与产量的高低相结合来收取的。不但看你田地的多与少，还要看你当年产量的高与低。全国的乡啬夫，都要“皆主知民善恶，为役先后；知民贫富，为赋多少，平其差品”。这样征收的话，问题就来了。同样一亩地，上好的水田与贫瘠的旱地能相提并论吗？它们的产出能是一样吗？那么，这些田地的好与坏，皇帝与三公九卿不可能亲自一块块来看，那么谁说了算？
按产量的高与低的话。有些人看天吃饭，有些人多施肥、勤出力、精耕细作。那么对高产的人征收高额田租，是否会打击到百姓的积极性？
按照田地的多与少的话，有些人地少，有些人地多，但那些土地兼并者，却往往田连阡陌隐而不税。最后获利者是谁？
刘备中文系出身，没有研究过中国历代的税赋制，但他也知道目前大汉的税制严重失衡，该收的不收，不该收的乱收，然后把负担最重的百姓逼得无路可走，揭竿而起。而在天下大乱，中央朝廷权威江河日下的时候，又是那些不缴税的大地主大豪强门，摇身一变，利用自己的田地，聚拢人口，割据地方。他们就是附在大汉帝国身上的蛀虫，吸取帝国的鲜血，不断的壮大自己。
迫于形势，刘备暂时拿他们没有办法，甚至还需要进行合作。但未来税制改革的方向，他已经很清楚。那就是逐渐减少人头税，到最终取缔人头税；对于田租，逐渐改善征收的条件，到最终取缔田租。若是他做不到，那么就他让他的继任者来完成吧。
现在首要的，就是把田地分品。田地按好坏来分成品级，然后按品级来征收田租。这个办法，以前也有官员做过，山阳太守秦彭就曾经“每于农月，亲度顷亩，分为肥瘠，差为三品，专立文簿，藏之乡县”。但像他这样的亲民官，全天下又有多少？所以这种制度没有立法在全国范围推广的话，是得不到很好的贯彻的。这又涉及到了人治的问题了，一千多年后的新中国，依然存在着这个问题，就是行政长官调任后，他的施政主张就很容易被继任者推翻。因为人人都想在任内留下一些自己的痕迹，而不愿意萧规曹随。是以刘备他也没有把握在自己调离巴郡后，他所制订的制度，能不能保留下来，能保留多久？
不过，人不能因噎废食。事情总规是要有人做。于是在轰轰烈烈的造田运动进行得如火如荼的时候，刘备的第二条政令也随之**了：重定巴郡所有在册田地之肥瘠，分上中下三等造册。以后田租按此依据征收。
这一次，拍手称快、欢呼奔走的人更多。上一次是无产者和流民获利，这一次，却是有产阶级和贫苦百姓获得实惠。
不过，也有人愁眉苦脸的叹气。李老四就是其中的一个，他老实巴交的一辈子，辛辛苦苦伺候着祖辈传下来的十来亩田地。本来让一家人活命也挺容易，可是之前的啬夫和里正相勾结，每次都以他自家田地里最高产量的那块地为准而估算田租。这如何能行？他虽然不识得什么大道理，却也知道他自家的田，有些好有些块，有些产量低有些产量高。只能按平均值，岂能取最高值？
他也言语抗争过，可惜被啬夫一吓，就老实了。到后来才知道，啬夫与里正就专门欺负他这等的老实人，多收来的，都入了他们自己的口袋。他一辈子也没得罪过人，一生中见到的最大的官也只是啬夫、三老、里正。想喊个冤都不知道衙门往哪走。这次啬夫等人陪了太守派下来的书吏传达刘太守的命令。李老四听得很明白了，就是要把自家的地，按好坏划分，好的多收点，坏的少收点。刘太守真是好人哪。就是这田地的好坏划分，刘太守会派谁来？若是让啬夫与里正主持，李老四已经不敢想了。
刘备既然要重定田地的好坏肥瘠，又岂能想不到下面的人会籍此讨要好处，任意胡来？他书信一封往罗耶珂处，让她遣一支人马来。又自郡县兵中，选拨一些家世清白的贫家子弟。打算与郡中各吏员组成数组，各赴各县巡视。如有不义，立即锁拿至江州城。
刘备自己也决定轻车简从，亲自下去看一看，看下面到底是个什么情况。就在欲行间，忽闻报蛮部有人到了。出去一看，却见罗耶珂立在那里，言笑晏晏，刘备心神一阵恍惚，不由喜道：“你怎么来了？”
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